Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" o wymierzenie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w [...] grzywny z tytułu niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - postanawia - I. wymierzyć Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w [...] grzywnę w wysokości 200 zł /słownie: dwieście złotych/; II. zasądzić od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] na rzecz skarżącego P. G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 13 września 2013 r. (data wpływu do WSA w Rzeszowie) P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" zwrócił się o wymierzenie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w [...] (zwany także dalej: Zarządem) grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "P.p.s.a.").

Wniosek ten zarejestrowany został pod sygn. akt II SO/Rz 16/13. Po jego rozpoznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SO/Rz 16/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymierzył Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w [...] (dalej także, jako: "Zarząd") grzywnę w kwocie 1 000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych) oraz zasądził od Zarządu na rzecz skarżącego P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Na skutek złożonego przez Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] zażalenia w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 130/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2013 r. dotyczy wymierzenia grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. i chociaż Sąd I instancji wniosek

o wymierzenie grzywny złożony w tym trybie rozstrzygnął wyrokiem, to w istocie jest to postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Jako słuszne NSA ocenił stanowisko WSA w Rzeszowie, że Polski Związek Łowiecki jest organem, o jakim mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. zobowiązanym do przekazania Sądowi administracyjnemu skargi wniesionej za jego pośrednictwem, odpowiedzi na skargę

i akt sprawy. Nieprawidłowo jednakże w ocenie NSA, Sąd I instancji ustalił stan faktyczny sprawy. Wskazano, że na podstawie akt sprawy nie można bezsprzecznie ustalić stanu faktycznego. Z akt nie wynika jednoznacznie, jakie akta i czy w ogóle jakiekolwiek zostały przez Zarząd nadesłane do WSA w Rzeszowie wraz ze skargą

i odpowiedzią na skargą. Jednocześnie sam Sąd nie poczynił prawidłowych ustaleń

w tym zakresie, jak też w toku postępowania nie podejmował prawidłowo czynności zmierzających do uzupełnienia akt sprawy (choć ostatecznie akta zostały nadesłane, a sprawa o sygn. II SA/Rz 812/13 zakończona wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r.). Reasumując NSA stwierdził, że wobec niemożności ustalenia obecnie stanu faktycznego w kwestiach istotnych dla orzeczenia grzywny, nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsze postępowanie dotyczy wymierzenia grzywny organowi, w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. i zainicjowane zostało wnioskiem P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" z dnia 13 września 2013 r. (data wpływu do WSA w Rzeszowie) o wymierzenie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w [...] grzywny za niewykonanie obowiązków o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a.

Ponadto, co wymaga podkreślenia w przedmiotowej sprawie, stosownie do przepisu art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną

w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny (zob. J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz, W-wa 2006r., s.191).

Przechodząc do rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny wyjaśnić należy, że stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec

o wymierzeniu temu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Obowiązki, do których odnosi się powołany art. 54 § 2 P.p.s.a. to konieczność przekazania sądowi skargi wraz odpowiedzią na nią i aktami sprawy,

w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia.

Tut. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie oraz w doktrynie stanowisko, wedle którego grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Powyższe prowadzi do wniosku, że materialnoprawną przesłanką do wydania orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie.

Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a nie obliguje jednakże każdorazowo sądu do wymierzenia grzywny, bowiem z uwagi na zamieszczone w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może" kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego. Oznacza to zatem, że przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie mimo, że organ ostatecznie wypełnił obowiązek przesłania akt sprawy, zachodzą przesłanki do wymierzenia grzywny, w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a.

Analiza akt sprawy o sygn. akt II SA/Rz 812/13, w toku której P. G. wnioskiem z dnia 11 września 2013 r. (data nadania pisma w placówce operatora pocztowego) wystąpił o wymierzenie organowi grzywny, wskazuje, że skarga P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na odmowę udzielenia informacji prasowej, wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 22 sierpnia 2013 r. Przekazana została wraz z odpowiedzią na skargę przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w dniu 20 sierpnia 2013 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego - k. 15 akt sprawy o sygn. II SA/Rz 812/13).

Z nadesłanej skargi oznaczonej nr od 9 do 5 (prawy dolny róg) wynika, że dokumenty oznaczone nr 4 do 2 stanowią załączniki do tej skargi (przy czym są to nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów). Natomiast pismo z dnia [...] marca

2012 r., oznaczone jako karta nr 1 stanowi niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu, który przesłany został (najprawdopodobniej) jako akta sprawy. Brak rozdzielnika w odpowiedzi na skargę uniemożliwił weryfikację ww. informacji.

W tej sytuacji zarządzeniem z dnia 22 sierpnia 2013 r. WSA w Rzeszowie wezwał Zarząd, w terminie 7 dni, do:

1. nadesłania akt administracyjnych trwale połączonych ze sobą, chronologicznie uporządkowanych i ponumerowanych, zaopatrzonych w kartę przeglądową uwzględniającą systematykę akt;

2. udzielenia informacji, kiedy wpłynęła skarga do organu, względnie o nadesłanie koperty, w której została nadana w placówce pocztowej;

3. przesłania 1 egzemplarza odpisu odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na to wezwanie, Zarząd PZŁ przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r. przesłał żądany 1 egzemplarz odpisu odpowiedzi na skargę oraz poinformował, że prowadzone akta administracyjne zostały przesłane razem

z odpowiedzią na skargę. Akta były trwale połączone ze sobą dwoma zszywkami oraz ponumerowane w prawym dolnym rogu. Wskazano dalej, że innych akt Zarząd nie posiada, a z racji przesłania tych dokumentów do Sądu, nie jest możliwe sporządzenie karty przeglądowej akt. Wyjaśniono też, że zgodnie z prezentatą skarga do Zarządu wpłynęła w dniu 26 lipca 2013 r.

W reakcji na oświadczenie Zarządu z dnia 28 sierpnia 2013 r., Sąd - pismem

z dnia 3 września 2013 r. - pouczył skarżącego o treści art. 55 § 1 P.p.s.a. W dalszej zaś kolejności zarządzeniem z dnia 15 października 2013 r. Sąd wezwał Zarząd

o nadesłanie:

1. oryginału pisma z dnia [...] marca 2012 r. stanowiącego wniosek o udzielenie informacji prasowej;

2. oryginału pisma z dnia [...] lipca 2013 r. L.Dz. [...] stanowiącego odpowiedź Zarządu na wniosek o udzielenie informacji prasowej;

3. oryginału pisma z dnia 9 lipca 2013 r. skierowanego przez skarżącego do Zarządu, stanowiące wezwanie do wykonania wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 542/12.

Zarząd wykonał powyższe wezwanie przy piśmie z dnia 28 października

2013 r. Te trzy oryginały dokumentów stały się faktycznie aktami administracyjnymi sprawy.

Mając na uwadze tak ustaloną sekwencję zdarzeń wskazać należy, że

w zasadzie, dopiero wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. za niewykonanie obowiązków o których mowa w art. 54 § 2 wyżej powołanej ustawy spowodował przedłożenie Sądowi kompletnych akt do sprawy. Jakkolwiek podnieść należy, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny, a kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądowemu to jednak, mając na uwadze okoliczności sprawy, a w szczególności znaczny zakres czasu jaki upłynął od wniesienia skargi do nadesłania przez organ kompletnych akt sprawy, brak wyjaśnienia powodów niedotrzymania terminu nadesłania tych akt, przemawia za zastosowaniem tego środka dyscyplinująco - prewencyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. II FPS 1/08 ONSAiWSA 2008/3/42, postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2010 r. I OZ 895/10). Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. wymaga przekazania sądowi administracyjnemu w terminie trzydziestu dni skargi wraz z aktami sprawy, zaś niezastosowaniem się do obowiązków określonych tym przepisem będzie zarówno niewykonanie jakichkolwiek czynności przez organ, jak też ograniczenie się przez organ do wykonania niektórych z tych czynności (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2009, wyd. III/). Celem wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a jest przymuszenie organu do przesłania do Sądu całości posiadanej przez niego dokumentacji a związanej z daną sprawą, która powinna stanowić akta sprawy administracyjnej oraz zapobieżenie takim zdarzeniom w przyszłości. Mimo, że wyłączną materialnoprawną przesłanką tego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w przewidzianym ustawą terminie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 3/2009), to z uwagi na sankcyjną naturę przepisu jego zastosowanie wymaga ostrożnej i wyważonej oceny oraz rozważenia wszelkich okoliczności sprawy związanych z niewykonaniem obowiązku ustawowego we wskazanym terminie.

W rozpoznawanej sprawie, kompletne akta sprawy, pomimo wezwania Sądu

z dnia 22 sierpnia 2013 r., zostały przekazane dopiero przy piśmie z dnia 28 października 2013 r., będącego odpowiedzią organu na wezwanie Sądu z dnia 15 października 2013 r., co umożliwiło tym samym skierowanie sprawy na rozprawę

i rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na odmowę udzielania informacji prasowej przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr L. Dz. [...] (sygn. akt II SA/Rz 812/13).

W niniejszej sprawie nie może również umknąć uwadze, że w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu o przesłanie akt administracyjnych trwale połączonych ze sobą chronologicznie uporządkowanych

i ponumerowanych, zaopatrzonych w kartę przeglądową uwzględniającą systematykę akt, Zarząd PZŁ wskazał, że poza aktami przesłanymi wraz

z odpowiedzią na skargę innych akt nie posiada. Tymczasem w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 15 października 2013 r. Zarząd nadesłał brakujące dokumenty a które to w rzeczywistości stanowiły akta administracyjne sprawy. Wbrew zatem twierdzeniom organu, dysponował on w chwili pierwszego wezwania Sądu (z dnia 22.08.2013 r.) aktami administracyjnymi.

Obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 P.p.s.a., ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Przesyłane sądowi akta postępowań toczących się przed organem administracji publicznej powinny zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, wyposażone w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, pism składanych przez uczestników postępowania, notatek sporządzanych przez pracowników organu, dokumentów związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami,

a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu - adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma (wyrok WSA w Łodzi

z 11 maja 2009 r., III SA/Łd 559/08, Lex nr 565715).

Jak już wyżej zaznaczono, z treści art. 54 § 2 wynika obowiązek organu do nadesłania akt administracyjnych w całości. Brak także podstaw do przyjęcia, że organ ma prawo oczekiwać od Sądu, że ten wskaże organowi jakie dokumenty ma nadesłać.

W tym stanie sprawy Sąd uznał wniosek skarżącego za uzasadniony i biorąc pod uwagę przywołane wyżej okoliczności sprawy - wymierzył karę grzywny w wysokości 200 zł. W tym miejscu podnieść należy, że grzywnę Sąd wymierza w oparciu o treść art. 55 § 1 w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wymierzając więc grzywnę w wysokości 200 zł Sąd wziął pod uwagę okoliczności sprawy, zaś przede wszystkim to, że organ niezwłocznie po doręczeniu mu wezwania Sądu z dnia 15 października 2013 r. wykonał przewidziany prawem obowiązek.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a.

i miarkując wysokość grzywny, orzekł jak w pkt. I sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania w pkt. II sentencji orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.