Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 roku sprawy ze skargi P. G. – redaktora naczelnego na bezczynność Koła Łowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1/ zobowiązuje Koło Łowieckie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 lipca 2014 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ orzeka o nie wymierzaniu organowi grzywny; 4/ zasądza od Koła Łowieckiego na rzecz P. G. – redaktora naczelnego kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 23 lipca 2014 r. S.P., powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika [...], działając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zwrócił się do Koła Łowieckiego [...] o udzielenie informacji w zakresie:

1. Ile i jakich gatunków zwierzyny drobnej odstrzeliło Koło na poszczególnych dzierżawionych obwodach łowieckich w roku gospodarczym 2010/2011?

2. Ile i jakich gatunków zwierzyny grubej odstrzeliło Koło na poszczególnych dzierżawionych obwodach łowieckich w roku gospodarczym 2010/2011?

3. Na jakim obszarze upraw rolnych i na jakiej powierzchni zredukowanej wystąpiły szkody spowodowane przez zwierzynę w roku gospodarczym 2010/2011?

4. W jakiej sumarycznej wysokości Koło wypłaciło odszkodowania za szkody jak

w pkt 3 w poszczególnych wydzierżawionych obwodach?

5. W jakiej wysokości składki członkowskie opłacili członkowie Kola w roku gospodarczym 2010/2011?

6. Czy w roku gospodarczym 2010/2011 obowiązywały członków prace gospodarcze, a jeśli tak, to w jakim wymiarze i jak można było uniknąć konsekwencje nie wykonania tych prac?

7. Czy w pracach gospodarczych jak w pkt 6 uczestniczył członek koła D.Z., a jeśli tak, to jakim wymiarze godzinowym prace te wykonywał?

8. Czy koło korzystało w roku gospodarczym 2010/2011 z dotacji państwowych, od władz samorządowych, dotacji unijnych i subwencji lub innych form wsparcia finansowego i w jakiej wysokości?

Wnioskodawca wskazał, iż w przypadku odmowy udzielenia powyższych informacji, wnosi o złożenie odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. P.G. - redaktor naczelny dziennika [...] , działając poprzez pełnomocnika radcę prawnego M.T., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem Koła Łowieckiego [...] skargę na bezczynność wskazanego Koła Łowieckiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p. Wniósł o nakazanie w trybie art. 149 § 1 ppsa. udzielenia informacji w ciągu 3 dni zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący przytoczył treść art. 4 ust. 1 i art. 3a ustawy Prawo prasowe wskazując, że podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych zobowiązane są do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja ta nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Natomiast drugi z przytoczonych przepisów stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. Z powyższej regulacji wynika, że na skutek wniosku z dnia 23 lipca 2014 r. winna być udzielona informacja w trybie u.d.i.p. Podkreślono, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją wskazanej wyżej ustawy, co potwierdzono w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13. Skoro ustawodawca przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 34 ustawy Prawo Łowieckie i podmiot ten gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa wykonując zadania z zakresu ochrony zwierzyny dzikiej, to jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Podniesiono, że po otrzymaniu wniosku organ zobowiązany winien był do jego rozpatrzenia i oceny, w jakim zakresie żądane informacje odnoszą się do informacji publicznej i podjąć odpowiednie czynności tj. udostępnić informacje - art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie poinformować, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej - wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bądź stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poinformować stronę, że żądana informacja nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem, pouczając jednocześnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, jednocześnie wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Ponieważ do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił wniosku ani pozytywnie ani w inny sposób, wniesienie skargi jest konieczne.

W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie [...] zwane dalej: Kołem wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniono, że wniosek skarżącego wpłynął w okresie wakacyjnym, natomiast żaden jego członek nie jest pracownikiem etatowym. Koło jest zrzeszeniem osób fizycznych świadczących pracę społecznie. Zebrania Koła odbywają się w zależności od możliwości dysponowania czasem przez członków, nie zatrudnia się też żadnych pracowników biurowych, którzy byliby odpowiedzialni za prowadzenie korespondencji. Wniosek skarżącego wpłynął na adres korespondencyjny Koła będący adresem księgowej, która nie jest uprawniona do reprezentowania Koła. Z tej przyczyny dopiero po okresie wakacyjnym możliwe było zwołania zebrania, lecz wówczas wpłynęła skarga wobec czego członkowie Koła uznali, że zasadnie będzie poczekać na rozstrzygnięcie Sądu.

W ocenie Koła nie jest ono organem administracji publicznej, ani podmiotem wymienionym w art. 4 u.d.i.p., stąd wniosek winien zostać oddalony. Nadto podniesiono, że skarga do Sądu administracyjnego przysługuje w sprawach odmowy udostepnienia informacji prasowej, gdy wniosek został złożony o udostępnienie informacji i pochodzi od podmiotu należącego do kategorii "prasy", dotyczył informacji prasowej oraz gdy odmówiono jej udostępnienia w formie pisemnej, natomiast w tej sprawie nie miała miejsca odmowa udzielenia informacji prasowej. Wskazano, że przy wystąpieniu z wnioskiem brak było wykazania, że chodzi o informację prasową oraz brak było pełnomocnictwa dla osoby występującej z wnioskiem, z którego wynikałoby, że działa ona w imieniu dziennika [...] oraz że wnosi je osoba będąca dziennikarzem. Nie podano żadnej funkcji osoby wnoszącej pismo, jak również adres korespondencyjny nie był tożsamy z adresem wskazanym w nagłówku. Poza tym skarżący dopuścił się naruszenia prawa poprzez brak wezwania strony skarżonej do sporządzenia odmowy przewidzianej w art. 4 u.p.p. i złożył bezpośrednio skargę do Sądu bez umożliwienia wypowiedzenia się w tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy ppsa.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wobec tego aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wojewódzki sąd administracyjny prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinien zanim wyda orzeczenie zbadać prawidłowość złożenia skargi do sądu, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz istnienie lub nieistnienie bezczynności.

Na samym wstępie zaakcentować należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność Koła Łowieckiego [...] w O. polegająca na niezałatwieniu wniosku z dnia 23 lipca 2014 r. o udzielenie informacji prasowej, złożonego przez S.P. Dokonując analizy powyższego wniosku nie budzi - zdaniem Sądu - wątpliwości fakt, że pochodzi on od dziennika [...], a nie od S.P. występującego jako osoba fizyczna. Zatem jego źródłem jest prasa w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). We wniosku tym S.P. powoływał się na upoważnienie redaktora naczelnego, jak również wniosek ten posiada logo i nagłówek dziennika [...], a jako jego podstawę prawną wskazano art. 11 ust. 1 i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji osoba ta występowała w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika [...].

Poza tym stwierdzić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (ust. 3), a odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (ust. 4).

Z kolei w myśl art. 3a ww. ustawy, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Wniosek stąd, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Chodzi tu o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawie o dostępie do informacji publicznej i z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tymczasem Koło Łowieckie [...] w O. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania.

W tym miejscu powołać należy się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, w którym m.in. stwierdzono, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne", Lex 2012). Wymaga podkreślenia, że powyższe zadania mogą być realizowane zarówno przez organy Polskiego Związku Łowieckiego, jak również koła łowieckie, które są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie). Publicznoprawny charakter działalności koła łowieckiego przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje mogą stanowić informację publiczną, bowiem we wniosku domagano się udostępnienia m.in. szczegółowych informacji dotyczących właśnie wykonywania publicznoprawnych zadań dot. czy to ilości i gatunków zwierzyny drobnej i grubej odstrzelonej w okresie 2010/2011, obszaru upraw na jakiej wystąpiły szkody spowodowane przez zwierzynę, wysokości odszkodowań jakie wypłacono za wskazane szkody, czy też wskazanie prac gospodarczych obowiązujących członków Koła.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności informacją taką, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o treści dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a). Zatem nie budzi wątpliwości fakt, że wniosek z dnia 23 lipca 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Skoro zaś tak, to pomimo, iż żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez Koło Łowieckie [...] w O. w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w art. 4 Prawa prasowego. Stąd też wobec braku odpowiedzi na przedmiotowe żądanie, organ pozostawał w bezczynności, a redaktorowi naczelnemu dziennika [...] przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie, złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 319/13, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zaznaczyć się godzi, że redaktor naczelny dziennika [...] posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem art. 3a Prawa prasowego wskazuje jedynie tryb, w jakim ma być załatwiony wniosek prasy o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania takich informacji. Użyte w tym unormowaniu słowo "prasa" wskazuje jednak, że w każdej takiej sprawie to "prasa" pozostaje w roli podmiotu żądającego informacji, zaś "Prasą" w rozumieniu Prawa prasowego jest na przykład określony dziennik (art. 7 ust. 2 pkt 7). Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego jego redakcją - przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Wyjaśnić należy także, że na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy).

Zatem w rozpoznawanej sprawie Koło pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 23 lipca 2014 r., ponieważ nie został on dotychczas załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów.

Na marginesie już tylko dodać należy, że skarga dotyczyła bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego w okresie wakacyjnym jak podnosi organ, co przy braku etatowego pracownika biurowego Koła oraz faktu, że członkowie zarządu Koła pracują społecznie zwołując zebrania w zależności od możliwości dysponowania wolnym czasem, Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Koła rażącego naruszenia prawa, ponieważ postawa organu była raczej wynikiem braku wiedzy o złożonym wniosku, a nie złej woli i tym samym świadczy, że skarżący nie był lekceważony. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec Koła Łowieckiego [...] w O.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i 2 w związku z art. 132 orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej, orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.