Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. odstępuje od wymierzenia Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego we W. grzywny, IV. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 879, 53 (słownie: osiemset siedemdziesiąt dziewięć 53/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 15 września 2014 r. skarżący P. G. – redaktor naczelny dziennika "Ł." złożył skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w udzieleniu informacji publicznej.

W motywach skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r. dziennikarz dziennika "Ł." K. M., wystąpił do ZO PZŁ na podstawie art. 4 ust.1 i art. 11 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm. - dalej u.u.p.), o udzielenie informacji poprzez odpowiedź na następujące pytania:

1. Kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku?

2. Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013?

3. Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium, etc.) w roku 2013?

4. Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013?

5. Jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013?

Stwierdzono, że do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi u.d.i.p., co najwyżej dopytywał się o legitymację dziennikarską i upoważnienie dla dziennikarza, co w świetle przepisów u.d.i.p. pozostaje bez znaczenia dla udzielenia wnioskowanej informacji.

Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p., przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz nie działające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Poprzedzający ten przepis art. 3a u.p.p., dodany do tej ustawy w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez u.d.i.p., stanowi natomiast, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Stwierdzono, że z powyższych regulacji wynika, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Zatem w świetle art. 3a u.p.p. dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p., a tak jest w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Polski Związek Łowiecki realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów u.d.i.p.

Zatem przedmiotowy wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez ZO PZŁ we w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podano, że pismem datowanym na dzień 1 sierpnia 2014 r. K. M. podający się za dziennikarza dziennika "Ł." zadał pięć pytań Zarządowi Okręgowemu. Jako podstawę prawną wskazał art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Mając na uwadze, iż informacji prasowej może żądać dziennikarz (zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe) organ pismem datowanym na dzień 12 sierpnia 2014 r. poprosił o potwierdzenie, iż K. M. jest dziennikarzem oraz przesłanie upoważnienia na które wzmiankowany się powoływał, jednak nie załączając żadnego dokumentu do wniosku o informację prasową.

Do dnia wniesienia skargi pismo ZO pozostało bez odpowiedzi.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z ustawą Prawo prasowe (zwaną dalej pr. pras) to dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji o której mowa w art. 4 wzmiankowanej ustawy. Mając na uwadze zapis art. 11 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 pr. pras. Zarząd Okręgowy wezwał zainteresowanego do wykazania, iż posiada uprawnienie do uzyskania wzmiankowanej informacji. Zarząd Okręgowy podkreślił, iż pierwszy raz słyszy o osobie K. M. i jest on dla Zarządu osobą nieznaną. Nie dysponuje też żadną inną formą potwierdzenia, iż wzmiankowana osoba jest dziennikarzem albo posiada upoważnienie redakcji.

Do momentu potwierdzenia przez dziennik "Ł.", zdaniem organu, brak jest możliwości udzielenia informacji prasowej K. M.

Wnioskodawca jasno sprecyzował podstawę swojego żądania jako art. 11 ust. 1 pr. pras. - zatem żądał on informacji prasowej. Przepis art. 3a prawo prasowego nakazuje stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej, nakazuje stosowanie zarówno organowi jak i wnioskodawcy. Wnioskodawca jako podmiot profesjonalnie pozyskujący informację sam ocenił, iż żąda informacji prasowej i w takim trybie wniosek jest rozpoznawany.

Z ostrożności procesowej podniesiono, iż stosownie do ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej - każdemu tj. zarówno osobie fizycznej jak i osobie prawnej. Autor pisma z dnia 1 sierpnia 2014 r. nie występował we własnym imieniu (osoby fizycznej), a powoływał się na upoważnienia (co raz jeszcze warto podkreślić - nie załączył ani na wezwanie organu nie uzupełnił).

Podczas rozprawy w dniu 21 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumenty zawarte w skardze. Wniósł ponadto o uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Pełnomocnik Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Sprostował wypowiedź pełnomocnika skarżącego, że Polski Związek Łowiecki korzysta z finansowania przez władze publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 9 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca -2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na podstawie popisów ustawy z 1995 r. – Prawo łowieckie, a przez to zobowiązany jest do udzielania prasie informacji publicznej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2014 r., II SA/Ol 1070/13, Lex nr 1503962 oraz w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SAB/Rz 39/14). Należy ponadto skonstatować, że osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie jak osoba działająca na podstawie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie stosuje się w przypadku takiej osoby zapisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Lublinie z dnia 23 października 2012 r., II SA/Lu 372/12, Lex nr 1234349, w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2013 r., II SA/Bk 230/13, Lex nr 1328565).

W związku z powyższym, adresat wniosku powinien dokonać oceny przedmiotu żądania skarżącego, co pozwoli na dokonanie kontroli, czy organ pozostaje bezczynny w zakresie dostępu do informacji publicznej, tzn. nie udziela informacji wskazanej w konkretny sposób we wniosku strony, czy tez rzecz dotyczy informacji niemających publicznego charakteru. Należy pamiętać, że ustawa z 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 marca 2013 r. II SAB/Bk 3/13, Lex nr 1301236).

W przypadku nieudzielenia żądanej informacji redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje prawo skutecznego wniesienia skargi na bezczynność, a wniesienie skargi nie jest ograniczone żadnym terminem. W tym przypadku nie ma bowiem zastosowania termin, o którym mowa w art. 4 ust. 4 ustawy - Prawo prasowe, który to przepis wydany pod rządami działu VI Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidującego tylko możliwość zaskarżania decyzji administracyjnych, po reformie sądownictwa administracyjnego stracił swą aktualność (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 319/13, ONSA i WSA 2014, nr 5, poz. 175).

W sprawie jest bezsporne, że Zarząd Wojewódzki Polskiego Związku Łowieckiego we W. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, a stan taki trwa nadal. Zarząd nie podjął także czynności, o których stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.

Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1. może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć bezsporne, nie wymaga dyscyplinowania organu poprzez wymierzanie grzywny.

W pkt IV sentencji postanowienia Sąd orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (§ 1).

Jeżeli chodzi o zwrot kosztów przejazdu do sądu to mają tutaj zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 stycznia 2013r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej Dz.U. z 2013r. poz. 167, oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania dla celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy Dz.U. nr 27 poz. 271 z późn. zm. (por. postanowienie SN z dnia 10 maja 2013 r. WZ 15/12, OSNKW 2012, nr 8, poz. 86). Zgodnie z treścią § 3 ust.4 rozporządzenia z 29 stycznia 2013r. w przypadkach, o których mowa w ust. 3, pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę, która nie może być wyższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 oraz z 2013 r. poz. 21).

W myśl § 2 pkt 1 b.) rozporządzenia z 25 marca 2002r. koszty używania pojazdów do celów służbowych pokrywa pracodawca według stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu, które nie mogą być wyższe niż: dla samochodu osobowego o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 - 0.8358 zł.

Wskazana w pkt IV orzeczenia łączna kwota 879,53 zł obejmuje: 1) koszty przejazdu pełnomocnika strony skarżącej na rozprawę w dniu 21 listopada 2014 r. własnym samochodem o pojemności skokowej silnika ponad 900cm3, na trasie L.-W. oraz W.-L. – łącznie 892 km: 745,53 (892 kmx0,8358 km), 2) wpis od skargi w kwocie 100 zł, 3) opłata skarbowa od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 34 zł.

H.B.18.12.2014 r.