Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P.G. – redaktora naczelnego dziennika "A" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku A w C. w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1) zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku A w C. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014r.; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od wymienionego organu na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P.G., działający jako redaktor naczelny dziennika "[...]" z siedzibą w G., zarzucił Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w C. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) i wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] w terminie 14 dni oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) dziennikarz dziennika "[...]", K.M., zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego (ZO PZŁ) o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email.

Skarżący stwierdził, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona. Organ nie wykonał też żadnej czynności, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do treści art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe skarżący wskazał, że na podstawie tego przepisu przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Poprzedzający ten przepis art. 3a dodany do ustawy Prawo prasowe w wyniku jej nowelizacji stanowi natomiast, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego z powyższych regulacji wynika, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, gdy występuje o nią prasa, decydujące znacznie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji gdy wniosek dotyczyć będzie informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, właściwym będzie tryb określony w przepisach tej ustawy.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Adresat wniosku o udzielenie informacji jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania.

Na potwierdzenie swoich twierdzeń autor skargi odwołał się do treści wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, w którym stwierdzono, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 z późn. zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej. Polski Związek Łowiecki realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów określonych w ustawie powinna być udzielana na wniosek tak prasy jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według skarżącego, jego wniosek z dnia [...], jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy - Prawo prasowe. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności, na którą redaktorowi naczelnemu dziennika [...] przysługuje skarga do wojewódzkiego administracyjnego sądu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, o czym rozstrzygnięto w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 319/13.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z dnia [...] zwrócił się do redakcji z prośbą o dokument uwiarygodniający, że K.M. jest uprawniony do wydania przedmiotowych informacji. Zaproszono również do biura celem zapoznania się z dokumentami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po myśli art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej. Ustawodawca przyznał tym sądom uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. W treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialno-techniczne - możliwe jest zaskarżenie braku właściwego działania organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do orzekania w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu sąd zobligowany jest zbadać czy zachodzi jego właściwość w świetle brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, czy organ będący adresatem wniosku jest legitymowany do żądanego działania i czy tego działania w istocie nie podejmuje. Ocena taka dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach.

Ustalenie właściwego dla sprawy prawa wymagało przede wszystkim udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

czy podmiot będący autorem wniosku o udzielenie informacji zwracał się o udzielenie informacji w imieniu własnym, czy też w imieniu prasy;

czy podmiot, do którego skierowano wniosek należy do kategorii podmiotów zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej;

czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu powyższej ustawy.

Wniosek z dnia [...] podpisany przez K.M. z podaniem adresu i strony internetowej dziennika "[...]" oraz numeru rejestru (Rej. Pr. SO w G. nr [...]), sporządzony na papierze zaopatrzonym nagłówkiem firmowym ze szczegółowymi danymi gazety nakazuje Sądowi przyjąć, że nie został złożony przez wnioskodawcę działającego w imieniu własnym lecz jest to wniosek pochodzący od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz.24 ze zm.).

Przy odpowiedzi na postawione powyżej drugie z postawionych pytań można posłużyć się stanowiskiem już utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdyż kwestia czy Polski Związek Łowiecki i jego organy, a w tym jego zarządy okręgowe należą do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej została już jednoznacznie rozwiązana, a pogląd reprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego skład orzekający w pełni podziela (por. wyroki NSA z dni 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2745/13, z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, czy z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 735/08 publ. CBOSA). Nie budzi bowiem wątpliwości, że Polskiemu Związkowi Łowieckiemu (dalej PZŁ) i jego statutowym organom przekazano na mocy ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1226) zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te określone zostały w art. 34 w/w ustawy i ze względu na ich cel mają charakter publiczny.

Skład orzekający nie podzielił natomiast poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych o konieczności odrzucenia skargi ze względu na brak legitymacji biernej po stronie Zarządu Okręgowego PZŁ.

Jak zauważono w postanowieniu Sądu Administracyjnego w Gdańsku (z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 189/14) skierowanie skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej tego podmiotu. Stroną postępowania powinien być wyłącznie ten związek reprezentowany przez Zarząd Główny, gdyż w strukturze organizacyjnej zrzeszenia, wynikającej z treści art. 32a Prawa Łowieckiego podmiotowość prawną, a w konsekwencji zdolność sądową mają wyłącznie PZŁ i koła łowieckie. Ze stanowiskiem tym nie można jednak zgodzić się biorąc pod uwagę wcześniej przedstawione rozważania dotyczące zakwalifikowania PZŁ i jego organów statutowych, a w tym zarządów okręgowych do podmiotów należących do kategorii zobowiązanych po myśli art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak stanowi art. 32 ust. 4 pkt 5 Statut PZŁ określa w szczególności organy i ich kompetencje. Po myśli § 133 Statutu PZŁ ustanowionego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. organem tego związku jest okręgowy zarząd, którego zadania obejmują również zadania z zakresu administracji publicznej a m.in. opiniowanie projektów podziału województwa na obszary łowieckie, uzgodnienia z nadleśniczym zatwierdzania rocznych planów łowieckich, składania wniosków o wydzierżawienie obwodów łowieckich, organizowanie szkoleń dla członków organu, prowadzenie monitoringu zwierzyny i.t.p. Z tej przyczyny podmioty te, jako wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej są samodzielnymi podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, a ustawa ta nie uzależnia ich legitymacji z tego tytułu od posiadania zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 i nast. P.p.s.a.

O ile natomiast chodzi o charakter informacji objętej wnioskiem, to organ nie kwestionował twierdzeń skarżącego, że dotyczy ona informacji publicznej, a nawet był skłonny ją udostępnić, tyle że na własnych warunkach. Zasadniczo można założyć, że protokoły posiedzeń organu i podjęte na nich uchwały należą do kategorii informacji ujętych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, które wykonują zadania publiczne, nie stanowiłyby informacji publicznej dane nie związane z realizacją takich zadań. Organ nie powołał się jednak na taką okoliczność. Dopiero na rozprawie wskazał, że protokoły objęte wnioskiem dotyczą spraw personalnych członków PZŁ. Nie można na podstawie tego twierdzenia ocenić czy i w jakiej części wniosek odnosi się do informacji publicznych. Organ musi to skonkretyzować w toku dalszego procedowania. Dotychczas bowiem nie załatwił sprawy zgodnie z ustawowymi wymogami. Przypomnieć zatem należy, że w przypadku przyjęcia wniosku o udzielenie informacji publicznej organ winien działać w ramach następujących możliwości:

– udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

– poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

– odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

– może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13).

Natomiast organ nie może samodzielnie zmieniać sposobu i formy udostępniania informacji publicznej, w związku z czym bezskuteczne było zawarte w piśmie z dnia [...] zaproszenie do zapoznania się z wnioskowanymi materiałami w biurze organu. Postępowanie niezgodnie z obowiązującymi przepisami spowodowało, że wniosek strony nie został właściwie załatwiony, co uczyniło zasadnym postawiony w skardze zarzut bezczynności organu. Bezczynności tej nie można jedynie przypisać cech rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wynikała ona ze złej woli organu, lecz wadliwego interpretowania zapisów ustawowych. Dlatego też na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji, przy czym o kosztach rozstrzygnięto z mocy art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.

sw