Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 roku sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w udzieleniu informacji prasowej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"- w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; IV. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 października 2014 r., K. M. wskazując, że jest dziennikarzem dziennika "[...]", działając na podstawie art. 4 ust.1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., Nr 5, poz. 24 ze zm.), dalej wskazywanej jako: u.p.p., zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w roku 2014, w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email.

Wnioskodawca wskazał, że w przypadku uznania, że w treści wnioskowanych protokołów znajdują się dane osobowe, dane te mogą zostać przez organ anonimizowane.

Pismem z dnia 8 listopada 2014 r. P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]", działając poprzez pełnomocnika radcę prawnego M. T. T., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" skargę na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, zarzucając wskazanemu organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p.

Skarżący wniósł o nakazanie w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. udzielenia informacji w ciągu 14 dni zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył treść art. 4 ust. 1 i art. 3a ustawy Prawo prasowe, wskazując, że podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych zobowiązane są do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja ta nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Natomiast drugi z przytoczonych przepisów stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Z powyższej regulacji wynika, że na skutek przedmiotowego wniosku winna być udzielona informacja w trybie u.d.i.p. Podkreślono, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją wskazanej wyżej ustawy, co potwierdzono w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13. Skoro ustawodawca przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 34 ustawy Prawo Łowieckie i podmiot ten gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa wykonując zadania z zakresu ochrony zwierzyny dzikiej, to jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Podniesiono, że przedmiotowy wniosek jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, iż pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p. Brak odpowiedzi organu jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w tym przedmiocie, co skutkowało w pełni zasadnym i koniecznym wniesieniem skargi.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie miała miejsce bezczynność organu – ZO PZŁ, w udzieleniu informacji publicznej, gdyż wniosek z dnia 7 października 2014 r. dotyczył informacji prasowej. Nadto, nie wykazano, by osoba podpisana pod tym pismem była dziennikarzem oraz żądane informacje stanowiły informacje prasowe. Wskazano, że ustawodawca nie nałożył przepisami prawa prasowego na podmioty wymienione w art. 4 u.p.p. obowiązku udostępniania dokumentów a jedynie przewidział obowiązek udzielania informacji. Udostępnione dokumenty mogą natomiast stanowić źródło informacji prasowej a nie być nią samą w sobie.

W trakcie rozprawy Sąd ustalił, że Zarząd Okręgowy PZŁ, po wpłynięciu wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r., nie zwracał się w niniejszej sprawie do redaktora dziennika "[...]" o potwierdzenie, że K. M. jest dziennikarzem tej gazety i że posiada upoważnienie do występowania w imieniu redakcji dziennika "[...]" z wnioskiem o udostępnienie informacji prasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wobec tego aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy na wstępie ustalić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wojewódzki sąd administracyjny prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinien, zanim wyda orzeczenie, zbadać prawidłowość złożenia skargi do sądu, a także czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustalić istnienie lub nieistnienie bezczynności.

W tym miejscu należy wskazać, że prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wskazany został w art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Zatem, w razie wniosku prasy o dostęp do informacji publicznej powyższy tryb jego załatwienia ma charakter wyłączny.

Natomiast odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty nie wymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji na podstawie tej regulacji. W trybie tym obowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi skierowanej do Sądu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, który z powyższych trybów dostępu prasy do informacji winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Należy w tym miejscu wskazać, że przy wyborze właściwych uregulowań prawnych do oceny skargi prasy o udostępnienie informacji przesądzające jest z jednej strony ustalenie charakteru żądanej informacji, z drugiej zaś rodzaj adresata zgłoszonego żądania. Przy czym uwzględniając wyjątkowość regulacji art. 4 u.p.p. – wynikającej z roli, jaką pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie (vide: E. Czarny – Drożdżejko, Karna ochrona prawa do informacji publicznej, Lex nr 51998) – za zasadniczy tryb dostępu prasy do informacji należy uznać uregulowanie art. 3a u.p.p. Powyższe usystematyzowanie wydaje się potrzebne aby móc w sposób uporządkowany dokonać analizy treści wniosku prasy o udostępnienie określonej informacji, w następstwie czego odpowiedzieć na pytanie o to, które z powyższych uregulowań prawnych będzie miało zastosowanie w sprawie. W praktyce oznacza to, że podmiot, do którego wpływa wniosek prasy o udostępnienie informacji w pierwszej kolejności winien rozważyć udzielenie informacji w trybie art. 3a u.p.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p., a dopiero gdy stwierdzi brak przesłanek do załatwienia wniosku w powyższym trybie, ów wniosek winien rozpoznać na gruncie art. 4 u.p.p.

Z analizy wniosku prasy z dnia 7 października 2014 r. wynika jednoznacznie, że dotyczy on wydania, pochodzących z określonego przedziału czasowego (2014 roku), kopii protokołów z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ oraz podjętych uchwał. Weryfikacja treści tegoż wniosku w trybie art. 3a u.p.p. prowadzi do konkluzji, iż PZŁ, w tym jego organy, to podmioty wykonujące zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a przez to można je uznać za zobowiązane do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie I OSK 735/06; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r.; w sprawie I OSK 89/13; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 319/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Wa 1767/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie II SA/Lu 372/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie II SA/Ol 1067/12, https://cbois.nsa.gov.pl). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, w którym m.in. stwierdzono, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne", Lex 2012). Wymaga podkreślenia, że powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku Łowieckiego, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo Łowieckie).

Powyższe ustalenia wskazują, że żądane protokoły i uchwały z posiedzeń organu Polskiego Związku Łowieckiego mieszczą się w zakresie rzeczowym pojęcia "informacja publiczna". Skoro zakres tego pojęcia interpretować należy z uwzględnieniem okoliczności, że prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności nie tylko organów władzy publicznej ale także podmiotów pełniących funkcje publiczne, wiec oznacza to konieczność stosowania takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r. w sprawie II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie I OSK 1774/10 https://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto, skoro informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f u.d.i.p.) a nadto informację o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach załatwiania spraw (art. 6 ust 1 pkt 3 lit. d, e u.d.i.p.), to uprawniony jest wniosek, iż protokoły i uchwały z posiedzeń organów Polskiego Związku Łowieckiego stanowią co do zasady informację publiczną.

Tym samym za spełnione uznać należy przesłanki umożliwiające załatwienie wniosku prasy z dnia 7 października 2014 r. na podstawie art. 3a u.p.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zatem wniosek ten winien zostać potraktowany przez Zarząd Okręgowy PZŁ jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i załatwiony na gruncie uregulowań u.d.i.p. Dostęp prasy do informacji publicznej odbywa się bowiem wyłącznie w trybie przepisów u.d.i.p. (art. 3a u.p.p.). Skoro jednak na wniosek ten Zarząd Okręgowy nie udzielił żądanej informacji w drodze czynności materialno – technicznej, jak też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i taki stan trwa nadal, to zachodziła prawna konieczność nakazania temu organowi załatwienia tegoż wniosku. Oczywistym jest, że organ nie zareagował w żaden sposób na powyższy wniosek, chociażby przez zażądanie informacji od redaktora dziennika "[...]", potwierdzającego lub nie, iż K. M. jest dziennikarzem tej gazety i że posiada upoważnienie do występowania w imieniu redakcji dziennika "[...]" z wnioskiem o udostępnienie informacji prasowej. Taka informacja, w ocenie Sądu, była niezbędna do właściwego załatwienia niniejszej sprawy.

Stąd, wobec braku odpowiedzi na przedmiotowe żądanie, organ pozostawał w bezczynności, a redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie, złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.(vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 319/13, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zaznaczyć należy, że redaktor naczelny dziennika "[...]" posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem art. 3a u.p.p. wskazuje jedynie tryb, w jakim ma być załatwiony wniosek prasy o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania takich informacji. Użyte w tym unormowaniu słowo "prasa" wskazuje jednak, że w każdej takiej sprawie to "prasa" pozostaje w roli podmiotu żądającego informacji, zaś "Prasą" w rozumieniu u.p.p. jest na przykład określony dziennik (art. 7 ust. 2 pkt 7). Dlatego też w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. jego redakcją - przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Reasumując, wskazać należy, że na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy).

Tak więc w rozpoznawanej sprawie Zarząd Okręgowy pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku z dnia 7 października 2014 r., ponieważ nie został on dotychczas załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów.

Sąd nie dopatrzył się w bezczynności podmiotu zobowiązanego rażącego naruszenia prawa, ponieważ jego postawa wynikała przede wszystkim z błędnej interpretacji przepisów i nieznajomości procedowania. Organ nie działał również złośliwie i celowo nie przewlekał rozpoznania wniosku strony. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec podmiotu zobowiązanego.

Zarzut Organu, że prasa domagała się udostępnienia dokumentów, zamiast udzielenia informacji i z żądaniem tym wystąpiła osoba nie legitymująca się umocowaniem do wglądu w dokumenty, nie zasługuje na aprobatę, gdyż instytucja pisemnej odmowy przewidziana w art. 4 ust 3 u.p.p. nie znajduje zastosowania w trybie udostępniania informacji publicznej (art. 3a u.p.p.), w którym to trybie wniosek prasy winien zostać załatwiony.

Zarząd Okręgowy PZŁ dokonując ponownej oceny wniosku prasy z dnia 7 października 2014 r., winien uwzględnić poglądy prawne zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i 2 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej, orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.