Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Antoniuk (spraw.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w S w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w S. do rozpoznania wniosku dziennikarza dziennika "[...]" – K. M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w S. na rzecz skarżącego P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. dziennikarz dziennika [...] K. M.zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] (dalej jako Zarząd Okręgowy PZŁ) o udzielenie informacji na następujące pytania:

1) Kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku?

2) Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013?

3) Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium, etc.) w roku 2013?

4) Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013 r.?

5) Jakie sumaryczne koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r.

Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawca wskazał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe. Zaznaczył przy tym, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji prosi, w imieniu redaktora naczelnego, o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo prasowe.

Przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. zwrócił się do redaktora naczelnego dziennika [...] o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej K. M. oraz upoważnienia, na które powołał się on w swoim wystąpieniu skierowanym na papierze firmowym redakcji.

Pismem z dnia 15 września 2014 r. redaktor naczelny dziennika [...] P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] przedmiocie udzielenia informacji prasowej na wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona. Wyjaśnił m.in., że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Zatem w świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach tej ustawy. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Strona skarżąca podniosła, iż PZŁ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. PZŁ wykonuje m.in. zadania administracji publicznej, w tym między innymi polegające na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Ponadto PZŁ realizuje również zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela R.P. na postawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy PZŁ w [...] w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. Oznacza to, że brak odpowiedzi Zarządu Okręgowego PZŁ jest bezczynnością w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy PZŁ wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, iż do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę redakcja nie przesłała odpowiedzi na ww. pismo Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] z dnia 18 sierpnia 2014 r. Oznacza to, iż skarga jest przedwczesna i jako taka jest niedopuszczalna. Zarząd Okręgowy PZŁ nie odmówił udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi, jak też nie zwlekał z udzieleniem odpowiedzi na zadane pytania. Organ, do którego kierowane są pytania ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją na która się powołuje. Pomimo wezwania do przekazania stosownego oświadczenia ze strony redakcji Zarząd Okręgowy PZŁ nie otrzymał stosownego dokumentu. W takiej sytuacji trudno uznać zaistniały przesłanki do złożenia przedmiotowej skargi, ponieważ do chwili złożenia jej nie zostały przez wnioskodawcę ani przez redakcję dziennika [...] usunięte braki formalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Skarga okazała się zasadna.

Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w świetle ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 2, poz. 24 ze zm.), w tym w szczególności jej art. art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 w związku z art. 3a tej ustawy, nie budzi wątpliwości legitymacja czynna redaktora naczelnego dziennika [...] – P. G., jako kierującego redakcją, skoro w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika powołując się na działanie z upoważnienia wyżej wymienionego. Zarówno bowiem dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy. Pojęcie "prasa" w rozumieniu powoływanego art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawo prasowe obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Podkreślić należy, że wprawdzie autor wniosku nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak należy zauważyć, że przedmiotowy wniosek został w nagłówku oznaczony logo dziennika [...], złożony na druku firmowym redakcji z podaniem danych w tym numeru rejestru sądowego, numerów telefonów, faxów, adresów poczty elektronicznej i strony internetowej ([...]), po otwarciu której nie budzi wątpliwości, że K. M. jest dziennikarzem tej redakcji (w piśmie podano także nr legitymacji prasowej - Rej. Pr. SO w [...] , nr [...]). Ponadto jako jego podstawę prawną wskazano na przepisy prawa prasowego.

Brak jest zatem podstaw, by przyjąć, że z wnioskiem o udzielenie informacji w niniejszej sprawie K. M.występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika [...]. W takiej sytuacji interes prawny w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem będzie miał dziennik, a w konsekwencji redaktorowi naczelnemu (w niniejszej sprawie P. G.) takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu (vide wyroki z dnia 2 grudnia 2014 r., IV SAB/Wr 253/14, z dnia 6 maja 2014 r., II SAB/Lu 147/14 oraz z dnia 11 września 2014 r., II SAB/Wa 328/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Stosownie do art. 3a Prawa prasowego, w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Z powyższych regulacji wynika zatem, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzenie uprawnienia wynikającego z art. 61 Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej ma na względzie zadania jakie pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie. Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz adresata wniosku. Jeżeli wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach tej ustawy.

W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu, redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide wyrok z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 319/14, z dnia 18 września 2014 r. I OSK 2745/13, z dnia 18 grudnia 2014 r., II SAB/Bk 81/14, CBOSA).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności Stosownie do art. 3a ustawy Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzenie uprawnienia wynikającego z art. 61 Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej ma na względzie zadania jakie pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie.

Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz adresata wniosku. Jeżeli wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach tej ustawy.

Dokonując analizy wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność w udzieleniu informacji prasowej, w szczególności podniesionych w niej zarzutów i powołanych podstaw prawnych oraz motywów uzasadnienia, sąd uznał, że przedmiotem zaskarżenia pozostawała w istocie bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, a nie prasowej.

Dla oceny zaś, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 6 powołanej ustawy oraz czy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 tej ustawy podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu.

W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1- 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów K.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów.

Nadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przy czym, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 1858/13, termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej".

Wszczynające niniejsze postępowanie żądanie udzielenia informacji zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zarząd Okręgowy PZŁ jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie i sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela (vide wyroki z dnia 28 listopada 2013 r. I OZ 1155/13, z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z dnia 18 września 2014 r., I OSK 2745/13, CBOSA).

Z treści art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie wynika, że PZŁ został zobowiązany do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Do zadań tych zalicza się m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania, nałożone na związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel mają charakter publiczny (vide R. Stec "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne", Lex 2012). O publicznoprawnym charakterze działalności PZŁ świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 - 7 Prawa łowieckiego). Wymaga podkreślenia, że powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy statutowe Polskiego Związku Łowieckiego - zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 tej ustawy).

Ponadto wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie ma charakteru zamkniętego, gdyż ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Mając na uwadze, że unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły odformalizowany tryb dostępu do informacji i stanowią konkretyzację wynikającego z Konstytucji RP prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), należy stanąć na stanowisku, że przepisy określające otwarty katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, o ile tylko są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", powinny być wykładane w taki sposób, który w najpełniejszy sposób gwarantuje rzeczywisty dostęp do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być zatem zarówno PZŁ jak i jego jednostka organizacyjna w postaci zarządu okręgowego, a co za tym idzie zarówno PZŁ jak i zarządy okręgowe i koła łowieckie uprawnione są do rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym do wydawania rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. dotyczące jednostek organizacyjnych spółek prawa handlowego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2874, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Także zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem nie budzi wątpliwości, że Zarząd Okręgowy PZŁ jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Związek zadań publicznych wynikających m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie i legitymowanym w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (zob. m.in. uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 735/06, wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Reasumując stwierdzić zatem należy, że Zarząd Okręgowy PZŁ w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i co za tym idzie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez ten podmiot stosować się będzie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej i to niezależnie od tego czy wniosek pochodzi od obywatela działającego w imieniu własnym, czy tez od prasy.

Następnie wskazać należy, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest również ustalenie, czy żądane informacje są informacją publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 ustawy zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznają wszelkie informacje dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie powierzonych kompetencji (vide wyrok z dnia 18 września 2008 r., I OSK 315/08, z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02, z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, CBOSA).

W szczególności, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2c i f ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Ponadto informację publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2c i f tej ustawy stanowią informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), majątku publicznym (pkt 5).

Konkludując skoro Zarząd Okręgowy PZŁ w [...] jest, jak wskazano wyżej, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i znajduje się w posiadaniu (czego nie kwestionował) żądanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. informacji, a do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącego, to uznać należy, że pozostaje w bezczynności.

Podkreślić ponadto należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych jakie winien spełniać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać.

Także cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja zawarta w jej art. 10 ust. 2, przewidująca że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone.

Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. o sygn. akt II SAB/Po 76/13). Braku formalnego nie będzie także stanowił brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informacje publiczną w imieniu innego podmiotu.

Sprecyzowany jasno wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie, jednakże na tym etapie w postępowaniu nie znajdują jeszcze zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek ten jest zatem złożony skutecznie i wywołuje określone w ustawy o dostępie do informacji publicznej skutki prawne, czyli powinien podlegać rozpatrzeniu.

Na gruncie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej istotne staje się jednakże wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

W pierwszym rzędzie podmiot wezwany do udostępnienia informacji winien ocenić czy żądana informacja stanowi informacje publiczną, a jeśli tak to, czy jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

Dopiero udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi pozytywnej na powyższe pytania upoważniało będzie do dokonania również zindywidualizowanej oceny, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż odmowa udostępnienia informacji ma charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony zwykłym pismem.

Dalej ważnym jest, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i posiadający ją w ogóle zamierza informacji tej udzielić, czy w grę wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy podmiot zobowiązany zamierza obciążyć wnioskodawcę kosztami jej udostępnienia oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które znajdą wówczas zastosowanie.

Jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej.

Jak wskazano wyżej dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej gdy:

1. udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdzie wezwanie do ich uiszczenia, jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego nie stosuje się bezpośrednio przepisów K.p.a. – regulujących m.in. formę wniosku, wymaga zindywidualizowania wnioskodawcy. Wówczas z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku – zapłaty kosztów – podmiot od którego pochodzi wniosek musi być skonkretyzowany;

2. okazuje się, że informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem wówczas dodatkową kwestią wymagającą wykazania jest to, czy udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

3. istnieją powody do odmowy udzielenia informacji publicznej przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione;

4. informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, co rodzi konieczność poinformowania wnioskodawcy w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ewentualnie następczo umorzenia postępowania.

Wszystkie wskazane powyżej przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna – odmowna bądź o umorzeniu postępowania, bezwzględnie wymagają sprecyzowania podmiotu, od którego pochodzi wniosek i do którego zostanie skierowane orzeczenie.

Dlatego też wniesienie wniosku w imieniu innego podmiotu wymaga załączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie (pełnomocnictwo).

Brak tego upoważnienia winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza że K.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 – dostępny jak wyżej).

Przenosząc te uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożony przez K. M., jako dziennikarza dziennika [...] pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, skutecznie – wbrew stanowisku wynikającemu z postawy Zarządu Okręgowego PZŁ – wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot.

W konsekwencji Zarząd zobowiązany był załatwić sprawę na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać należy, iż udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ww. ustawy).

Wezwanie do nadesłania upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego dziennika [...] byłoby dopuszczalne wyłącznie w konkretnych i uzasadnionych przez Zarząd Okręgowy PZŁ w [...] okolicznościach prowadzących do podjęcia przez ten podmiot aktu administracyjnego (art. 16 w zw. z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a nadto – co istotne – wezwanie to powinno co do zasady nastąpić w przewidzianej prawem formie.

Zarząd Okręgowy PZŁ do dnia wyrokowania nie podjął żadnych z przywołanych powyżej czynności. Jedyną reakcją tego podmiotu na wniosek złożony przez dziennikarza dziennika [...] K. M. było wystosowanie do redaktora naczelnego dziennika [...] pisma z dnia 18 sierpnia 2013 r., w którym wezwano do nadesłania kserokopii legitymacji dziennikarskiej K. M. i upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, jednakże bez wskazania terminu dla spełnienia powyższego żądania jak i skutków prawnych niedopełnienie powyższego obowiązku.

Pismo to nie może być uznane za żadną z przywołanych powyżej czynności, do której podjęcia Zarząd Okręgowy PZŁ w [...] był zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślić należy, iż Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] w żaden sposób nie uargumentował - chociażby pośrednio - konieczności nadesłania upoważnienia udzielnego K. M. W szczególności z pisma Zarządu z dnia 18 sierpnia 2014 r. nie wynika, by którąkolwiek z szeregu żądanych informacji uznawał za informacje przetworzoną, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, ani też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu od którego pochodzi wniosek. Przewodniczący Zarządu nie wskazał też na konieczność poniesienia kosztów przez wnioskodawcę lub wykazania interesu publicznego w związku koniecznością udostępnienia informacji przetworzonej. Co więcej pismo to zostało skierowane bezpośrednio do redaktora naczelnego dziennika [...] – P. G., a nie do osoby podpisanej pod wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r., co sugeruje, iż Zarząd nie miał wątpliwości, iż wniosek o udzielenie informacji prasowej został wniesiony przez dziennik [...], a nie w imieniu własnym przez K. M..

W ocenie Sądu, zważywszy na charakter pisma z dnia 18 sierpnia 2014 r., w tym z uwagi na jego konstrukcję, w której jako główny element wyeksponowane jest wskazanie braku pisemnego upoważnienia K. M. do złożenia wniosku w imieniu dziennika [...] należy uznać, że Zarząd nie przeprowadził merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Tak więc niezależnie od niezłożenia żądanego przez podmiot zobowiązany upoważnienia, winien on rozpoznać przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r., w takim zakresie w jakim było to możliwe pomimo braku formalnego wniosku wyrażającego się w niedołączeniu do niego dokumentu potwierdzającego upoważnienie K. M. do działania w imieniu redakcji dziennika [...].

Tym samym, wobec wyżej zaprezentowanych uwag Sądu stwierdzić należy, iż Zarząd Okręgowy PZŁ w [...] na dzień złożenia skargi oraz na dzień wyrokowania pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 P.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązał Zarząd Okręgowy PZŁ w [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu organowi akt sprawy z prawomocnym wyrokiem.

Sąd, w punkcie drugim sentencji, stwierdził że bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w [...] nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że podmiot ten nie pozostawił wniosku z [...] sierpnia 2014 r. bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a pozostawanie przez Zarząd w stanie bezczynności wynikało nie z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.