Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek P. G. z dnia 8 września 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu grzywnę w kwocie 300 (trzysta) złotych, 4) zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu na rzecz skarżącego P. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi P. G. – redaktora naczelnego [...] - jest bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu (zwany dalej także Zarząd Okręgowy PZŁ w Opolu) w przedmiocie informacji publicznej.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. K. M. - dziennikarz [...], powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. nr 5, poz. 24 ze zm.- zwanej dalej "u.p.p."), zwrócił się do Zarządu Okręgowego PZŁ w Opolu o udzielnie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile każdy z nich zobowiązany był zapłacić za ten kurs. Wnioskodawca zaznaczył, iż w przypadku odmowy udzielenia informacji prasowej w sprawie, na mocy pełnomocnictwa redaktora naczelnego [...], prosił o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 u.p.p. W imieniu przewodniczącego Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego – Łowczy Okręgowy – W. P., pismem z dnia 16 września 2014 r., nr Ldz. [...], zwrócił się do [...] o podanie, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją tego dziennika albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji oraz o nadesłanie stosownego upoważnienia.

W dniu 9 października 2014 r. P. G., działając jako redaktor naczelny [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. Zdaniem skarżącego, Zarząd Okręgowy PZŁ w Opolu, nie reagując na skierowane do niego żądanie, pozostał bezczynnym w sprawie przedmiotowego wniosku, czym naruszył przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. zwanej dalej u.d.i.p.), poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz wskazał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona. Wyjaśnił m.in., że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Natomiast art. 4 ust. 1 u.p.p. poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty nie wymienione w u.d.i.p. tj. o przedsiębiorców i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Zatem, w świetle art. 3a u.p.p. dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach powołanej powyżej ustawy. Wskazał także, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Polski Związek Łowiecki wykonuje także zadania administracji publicznej, w tym między innymi polegające na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Ponadto Polski Związek Łowiecki realizuje również zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela R.P., na postawie przepisów u.d.i.p. Wskazał także, iż z art. 42 ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226) wynika, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, a Związek uwzględnia poniesione koszty, których wskazania wnioskodawca się domagał. Zatem wniosek z dnia 8 września 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy PZŁ w Opolu w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p. Oznacza to, że brak odpowiedzi Zarządu Okręgowego PZŁ w Opolu jest bezczynnością w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy PZŁ w Opolu wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ opisał przebieg innego postępowania tj. zainicjowanego wnioskiem dziennikarza [...] K. M. z dnia 7 października 2014 r. o udostępnienie informacji prasowej dotyczących nadesłania kopii protokołów i podjętych przez Zarząd Okręgowego PZŁ w Opolu uchwał w 2014 r., nie odnosząc się do treści skargi wniesionej w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 P.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 P.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu polegająca na niezałatwieniu wniosku z dnia 8 września 2014 r., złożonego przez dziennikarza [...] K. M. o udzielenie informacji prasowej.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm., zwanej nadal u.p.p.). K. M. powoływał się w nim na upoważnienie redaktora naczelnego, wniosek ten posiada logo i nagłówek dziennika [...], wnioskodawca wskazał, że jest dziennikarzem tego dziennika, a jako jego podstawę prawną podał art. 4 ust. 1 u.p.p. Zatem, nie było żadnych podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz [...].

Należy zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, iż w aktualnym stanie prawnym skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji prasowej jest dopuszczalna. Świadczy o tym przepis art. 3a u.p.p., który w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; zwana dalej, jak wyżej, u.d.i.p.). Oznacza to, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, jedynie poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W konsekwencji, trafnie wywodził skarżący, że dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA), http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, skarga na bezczynność będzie przysługiwać, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela, i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 319/13, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 372 ze zm.) ustawodawca przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Wymaga podkreślenia, że wskazane powyżej zadania mogą być również realizowane przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie). Tym samym ustalenia wymagało, czy informacja, o jaką się zwrócono stanowi informację publiczną.

Dodać również wypada, iż stosownie do z art. 42 ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, (Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki ustala wysokość opłat za szkolenie i egzaminowanie, uwzględniając poniesione koszty. Zgodnie z definicją pojęcia "informacja publiczna" określoną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Wskazać należy, że informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej. Informacją publiczną będą więc zarówno dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organy administracji publicznej, jak i te których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (tu powstaje ewentualnie kwestia ograniczenia dostępu do żądanych informacji publicznych z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych). Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego. Innymi słowy dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Na taką konkluzję pozwala analiza art. 6 u.d.i.p., wedle którego wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi.

Informacje, o udostępnienie których wystąpiono wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. do Zarządu Okręgowego PZŁ w Opolu, tj. informacje dotyczące ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile każdy z nich zobowiązany był zapłacić za ten kurs, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 6 u.d.i.p.

Zatem, skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, iż żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy PZŁ w Opolu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazano powyżej, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Okręgowy PZŁ w Opolu wniosek z dnia 8 września 2014 r. otrzymał dnia 15 września 2014 r., - co do zasady - powinien go załatwić w terminie 14 dni, w sposób w nim określony bądź wydać decyzję, bądź poinformować, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Tymczasem na dzień wniesienia skargi, tj. do dnia 17 października 2014 r. (data wpływu skargi do organu) wniosek nie został załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów. Stąd też, wobec braku odpowiedzi na żądanie, Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, a redaktorowi naczelnemu [...] przysługiwała skarga na bezczynność w tym przedmiocie, złożona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Należy jednakże wyjaśnić, że uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony (czyli do jego załatwienia w formie prawem przewidzianej). Nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób, bowiem nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, ze względu na ograniczenia prawa dostępu do informacji określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W związku z tym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia i załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 września 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.).

Jednocześnie w kontrolowanej sprawie, z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji organu na pismo skarżącego z dnia 8 września 2014 r., w tym również po wniesieniu skargi (brak odpowiedzi na skargę), Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w pkt 3 wyroku Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz strony skarżącej od organu poniesionych kosztów, orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.