Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Redaktora naczelnego dziennika "A" – P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej; I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. do załatwienia wniosku dziennikarza dziennika "A" – K. M. z dnia [...] października 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "A" K. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. (dalej: "Zarząd") o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i uchwał podjętych przez Zarząd w 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą elektroniczną. Jako podstawę prawną swojego żądania dziennikarz wskazał art. 4 ust. 1 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (dalej: "Prawo prasowe").

Przewodniczący Zarządu pismem z dnia 16 października 2014 r. poinformował, że redaktor naczelny dziennika "A" nie potwierdził, iż K. M. jest dziennikarzem, a zatem nie jest możliwe udzielenie informacji prasowej. Przewodniczący Zarządu wskazał ponadto, że żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie zawierają informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że Zarząd odpowie na konkretne pytania w trybie prawa prasowego, ale po uzyskaniu potwierdzenia, iż K. M. jest dziennikarzem.

Pismem z dnia 8 listopada 2014 r. redaktor naczelny dziennika "A" P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej na wniosek z dnia 7 października 2014 r.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona. Wyjaśnił m.in., że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."). Natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty nie wymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Zatem w świetle art. 3a Prawa prasowego dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Strona skarżąca podniosła, iż Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji publicznej, w tym między innymi polegające na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Ponadto Polski Związek Łowiecki realizuje również zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na postawie przepisów u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdził, że wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego.

W odpowiedzi na powyższą skargę Zarząd wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że Zarząd nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania przepisów u.d.i.p., natomiast na gruncie Prawa prasowego instytucja skargi na bezczynność nie występuje. Podkreślono, że Zarząd wezwał dziennikarza do przedłożenia umocowania do działania za redakcję. Gdyby K. M. złożył wniosek nie powołując się, że jest dziennikarzem, a jedynie podpisał go we własnym imieniu, organ nie miałby wątpliwości, iż wniosek należy rozpoznać w oparciu o u.d.i.p. Jednakże wnioskodawca nie dość, że występuje w imieniu innego podmiotu nie przedkładając upoważnienia, to jeszcze wprost powołuje się, iż podstawą żądania jest Prawo prasowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w świetle zapisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. nr 5 poz. 24 ze zm.), w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a tej ustawy oraz przedstawionego wypisu z rejestru dzienników i czasopism nie budzi wątpliwości legitymacja czynna redaktora naczelnego dziennika "A" P. G. jako kierującego redakcją, skoro w piśmie z dnia 7 października 2014 r. o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika powołując się na działanie z upoważnienia wyżej wymienionego. Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się bowiem w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, które zostały wydane na gruncie podobnych stanów faktycznych: z dnia 12 lutego 2015, sygn. akt II SAB/Po 150/14 i z dnia 5 lutego 2015, sygn. akt II SAB/Po 131/14 – orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Należy następnie wskazać, że domaganie się udzielenia informacji przez konkretnego dziennikarza nie przekreśla legitymacji do zaskarżenia bezczynności w tym przedmiocie przez redaktora naczelnego dziennika. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że K. M. nie działał w imieniu własnym, ale na rzecz dziennika "A". Powyższe wynika wprost z treści pisma z dnia 7 października 2014 r., jak i z treści skargi. Interes prawny w tej sytuacji niewątpliwie ma więc redaktor naczelny dziennika – jako osoba kierująca na mocy art. 25 ust. 1 Prawa Prasowego jego redakcją.

W tym miejscu należy przytoczyć przepis art. 3a Prawa prasowego, zgodnie z którym w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Oznacza to, że udostępnienie prasie informacji – która ma walor informacji publicznej w rozumieniu wymienionej wyżej ustawy – odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego. Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z poglądem ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując bowiem kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226, ze zm., dalej "Prawo łowieckie"). Tymi zadaniami są m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 Prawa łowieckiego). Co istotne zadania określone w art. 34 Prawa łowieckiego mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 Prawa łowieckiego). Choć w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną mają jedynie Polski Związek Łowiecki i koła łowieckie, to jednak zarządy okręgowe są statutowymi organami Polskiego Związku Łowieckiego wyposażonymi we własne władcze kompetencje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 122/14, orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wymienia podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie ma charakteru zamkniętego, gdyż ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Mając na uwadze, że unormowania wymienionej ustawy wprowadziły odformalizowany tryb dostępu do informacji i stanowią konkretyzację wynikającego z Konstytucji RP prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), należy stanąć na stanowisku, że przepisy określające otwarty katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., o ile tylko są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", powinny być wykładane w taki sposób, który w najpełniejszy sposób gwarantuje rzeczywisty dostęp do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być zatem zarówno Polski Związek Łowiecki jak i jego jednostka organizacyjna w postaci zarządu okręgowego, a co za tym idzie zarówno Polski Związek Łowiecki jak i zarządy okręgowe i koła łowieckie uprawnione są do rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym do wydawania rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 16 ust.1 u.d.i.p.

Także zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Związek zadań publicznych wynikających m.in. z art. 34 Prawa łowieckiego i legitymowanym w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 735/06 i cyt. wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 – orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Reasumując stwierdzić należy, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i co za tym idzie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez ten podmiot stosować się będzie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej i to niezależnie od tego czy wniosek pochodzi od obywatela działającego w imieniu własnym, czy też od prasy.

W tym miejscu wskazać należy, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest także ustalenie, czy żądane informacje są informacją publiczną. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszym rzędzie wskazać należy, że we wniosku z dnia 7 października 2014 r. zwrócono się o udzielenie informacji, która miała charakter informacji publicznej. Dotyczyła ona bowiem informacji z zakresu przedmiotu działalności i zasad funkcjonowania zobowiązanego organu w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. Skoro wniosek z dnia 7 października 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało rozpatrzeniu przez Zarząd w trybie przewidzianym w u.d.i.p. – niezależnie od podstawy prawnej żądania udzielenia informacji wskazanej we wniosku.

Podkreślić należy, że u.d.i.p. nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że wniosek z dnia 7 października 2014 r. złożony przez K. M. jako dziennikarza dziennika "A", pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Żądanie przez organ wyjaśnień od redaktora naczelnego, czy osoba składająca wniosek jest dziennikarzem redakcji nie miało żadnego wpływu na skuteczność złożenia wniosku i na obowiązek organu do rozpatrzenia wniosku zgodnie z powołanymi wyżej przepisami u.d.i.p.

Należy przy tym zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w świetle art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że Zarząd obowiązany był udostępnić informacje publiczną w formie wskazanej we wniosku z dnia 7 października 2014 r., tj. w postaci kserokopii przesłanej pocztą tradycyjną lub pocztą elektroniczną. Wymogowi temu nie czyni natomiast zadość pismo z dnia 15 października 2014 r. Uchylenie się bowiem od zarzutu bezczynności możliwe było albo poprzez udzielenie informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, albo poprzez wystosowanie pisma, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Żaden z tych wymogów nie został zachowany w rozpatrywanej sprawie, co uzasadniało wniosek o pozostawaniu organu w stanie bezczynności.

Wskazać należy, iż udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Ubocznie należy zauważyć, że załatwienie sprawy wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia czy żądane informacje publiczne znajdują się w posiadaniu podmiotu, czy są to informacje proste czy przetworzone, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione.

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. do dnia wyrokowania nie udzielił żądanej informacji, jak również nie podjął czynności ani nie wydał rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym stwierdzić należy, iż Zarząd na dzień złożenia skargi oraz na dzień wyrokowania pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 7 października 2014 r.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy. Załatwienie tego wniosku powinno nastąpić w sposób przewidziany w u.d.i.p., z uwzględnieniem wywodów Sądu zaprezentowanych powyżej.

Sąd stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, że bezczynność Zarządu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że podmiot ten nie pozostawił wniosku z dnia 7 października 2014 r. bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a pozostawanie przez Zarząd w stanie bezczynności nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, lecz z ich błędnej interpretacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

T. Świstak W. Batorowicz E. Brychcy