Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w udzielaniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"roku - w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 29 maja 2015 r., "[...]" , redaktor naczelny dziennika ""[...]" ", powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., Nr 5, poz. 24, z późn. zm.), zwanej dalej także: u.p.p., zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" o udzielenie informacji przez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego, które odbyły się do dnia złożenia wniosku w roku 2015, w formie kserokopii – przesyłką pocztową lub skanów – poczta elektroniczną. Wnioskodawca wskazał, że w przypadku, gdy w treści wnioskowanych protokołów znajdują się dane osobowe, niezwiązane z działalnością tych osób w PZŁ, dane te mogą zostać przez organ anonimizowane.

Pismem z dnia 24 czerwca 2015 r., Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" , odpowiadając na wniosek, poinformował wnioskodawcę, że przyjął, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Przekazane do realizacji PZŁ zadania z zakresu administracji publicznej określone zostały m.in. w art. 34 ustawy

z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005 r. Nr 127 poz. 1066 z późn. zm.). Do tych zadań należą m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe

i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie, środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek

w drodze ustawy, ze względu na ich, cel mają charakter publiczny. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), zwanej dalej także "u.d.i.p.", prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Uchwały Zarządu Okręgowego PZŁ nie są zaś dokumentami urzędowymi, nie pochodzą bowiem od funkcjonariusza publicznego, a więc tym bardziej, nie mogą być uznane za oświadczenie takiego funkcjonariusza, złożone

w ramach jego kompetencji. Ponadto, posiedzenie Zarządu Okręgowego PZŁ nie jest posiedzeniem organu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Zarząd Okręgowy PZŁ nie jest kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów, a protokół z takiego posiedzenia nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy lecz stanowi materiał odzwierciedlający jego przebieg. Tym samym, w ocenie organu, skoro ustawa nie uprawnia do dostępu do posiedzeń innych organów, niż kolegialnych organów władzy publicznej, brak jest podstawy prawnej do żądania ujawniania protokołów z posiedzeń innych organów. Organ dodał, że protokoły z przebiegu posiedzeń organów wewnętrznych Zrzeszenia i uchwały organów wewnętrznych Zrzeszenia podejmowane w sprawach dotyczących spraw wewnętrznych i indywidualnych myśliwych, nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, o których mowa w ustawie. Skoro publicznoprawny charakter mają tylko niektóre kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego, to protokoły z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ i większość podjętych przez Zarząd uchwał nie stanowią informacji prasowej. Organ udostępnił jednocześnie uchwały z 2015 r., dotyczące działalności ZO PZL w "[...]" , związane z realizacją zadań określonych w art. 34 ustawy Prawo łowieckie, prezentujące plany pracy ZO i sprawozdanie z jego działalności za 2014 r. oraz opisujące faktyczne działania realizujące ustawowe zadania leżące w kompetencji Zarządu Okręgowego PZŁ w "[...]" .

W skardze, złożonej na bezczynność w udzieleniu prasie informacji publicznej, "[...]" , redaktor naczelny dziennika ""[...]" ", zarzucił ZO PZŁ w "[...]" naruszenie art. 4 Prawa prasowego, polegające na zaniechaniu udzielenia żądanej informacji publicznej. Podał, że choć organ otrzymał wniosek w dniu 8 czerwca 2015 r., to do dnia 22 czerwca nie udzielił wnioskowanej informacji ani też nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Dopiero dnia 24 czerwca 2015 r., wystosował do skarżącego pismo wraz z jedną uchwałą, a odnośnie do pozostałych żądanych dokumentów nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Skarżący zaznaczył, że organ kolejny raz pozostaje w bezczynności wobec jego wniosków, co oznacza, że zarzucana bezczynność rażąco narusza prawo. Wywiódł ponadto, że przedmiotowy wniosek dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego.

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego

w "[...]" wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie miała miejsca bezczynność

w udzieleniu informacji publicznej, gdyż po rozpatrzeniu wniosku udzielono informacji publicznej, tj. przekazano uchwały, stanowiące informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz poinformowano wnioskodawcę, że inne uchwały podjęte przez organ, jak również protokoły nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 art. 1 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów

w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność, należy na wstępie ustalić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności),

a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wojewódzki sąd administracyjny, prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zanim wyda orzeczenie, powinien zbadać prawidłowość złożenia skargi do sądu, a także, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustalić istnienie lub nieistnienie bezczynności.

W tym miejscu należy wskazać, że prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wskazany został w art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym, prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Zatem, w razie wniosku prasy o dostęp do informacji publicznej powyższy tryb jego załatwienia ma charakter wyłączny.

Natomiast odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty nie wymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się

z obowiązku udzielenia prasie informacji na podstawie tej regulacji. W trybie tym obowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności rozpoznawanej skargi jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, który z powyższych trybów dostępu prasy do informacji winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, że przy wyborze właściwych uregulowań prawnych do oceny skargi prasy o udostępnienie informacji, przesądzające jest z jednej strony ustalenie charakteru żądanej informacji, z drugiej zaś rodzaj adresata zgłoszonego żądania. Przy czym, uwzględniając wyjątkowość regulacji art. 4 u.p.p. – wynikającej z roli, jaką pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie (vide: E. Czarny – Drożdżejko, Karna ochrona prawa do informacji publicznej, Lex nr 51998) – za zasadniczy tryb dostępu prasy do informacji należy uznać uregulowanie art. 3a u.p.p. Powyższe usystematyzowanie wydaje się potrzebne, aby móc w sposób uporządkowany dokonać analizy treści wniosku prasy

o udostępnienie określonej informacji i w następstwie odpowiedzieć na pytanie, które

z powyższych uregulowań prawnych będzie miało zastosowanie w sprawie.

W praktyce oznacza to, że podmiot, do którego wpływa wniosek prasy o udostępnienie informacji, w pierwszej kolejności winien rozważyć udzielenie informacji w trybie art. 3a u.p.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p., a dopiero gdy stwierdzi brak przesłanek do załatwienia wniosku w powyższym trybie, ów wniosek winien rozpoznać na gruncie art. 4 u.p.p.

Z analizy wniosku z dnia 29 maja 2015 r. wynika jednoznacznie, że dotyczy on wydania, pochodzących z określonego przedziału czasowego (2015 roku), kopii protokołów z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ oraz podjętych uchwał. Weryfikacja treści tego wniosku w trybie art. 3a u.p.p. prowadzi do konkluzji, iż PZŁ, w tym jego organy, to podmioty wykonujące zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a przez to należy je uznać za zobowiązane do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie I OSK 735/06; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r.; w sprawie I OSK 89/13; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 319/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Wa 1767/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie II SA/Lu 372/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie II SA/Ol 1067/12, https://cbois.nsa.gov.pl). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, stwierdzono m.in., że ustawodawca

w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U.

z 2002 r. Nr 42, poz. 372 z późn. zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe

i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne", Lex 2012). Wymaga podkreślenia, że powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku Łowieckiego, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).

Powyższe wskazuje, że żądane protokoły i uchwały z posiedzeń organu Polskiego Związku Łowieckiego mieszczą się w zakresie rzeczowym pojęcia "informacja publiczna". Skoro zakres tego pojęcia interpretować należy z uwzględnieniem okoliczności, że prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym

w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności nie tylko organów władzy publicznej ale także podmiotów pełniących funkcje publiczne, wiec oznacza to konieczność stosowania takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r. w sprawie II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia

7 grudnia 2010 r. w sprawie I OSK 1774/10, dostępne pod adresem: https://cbois. nsa.gov.pl). Ponadto, skoro informację publiczną stanowi informacja o podmiotach,

o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f u.d.i.p.) a nadto informacja o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach załatwiania spraw (art. 6 ust 1 pkt 3 lit. d, e u.d.i.p.), to uprawniony jest wniosek, iż protokoły i uchwały z posiedzeń organów Polskiego Związku Łowieckiego stanowią, co do zasady, informację publiczną.

Tym samym, za spełnione uznać należy przesłanki umożliwiające załatwienie wniosku prasy z dnia 29 maja 2015 r. na podstawie art. 3a u.p.p., a więc w oparciu

o przepisy u.d.i.p. Wniosek ten winien zostać potraktowany przez Zarząd Okręgowy PZŁ jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i załatwiony na gruncie uregulowań u.d.i.p. Dostęp prasy do informacji publicznej odbywa się bowiem wyłącznie w trybie przepisów u.d.i.p. (art. 3a u.p.p.). Skoro jednak na wniosek ten Zarząd Okręgowy nie udzielił żądanej informacji w drodze czynności materialno – technicznej, jak też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i taki stan trwa nadal, to zachodziła prawna konieczność nakazania temu organowi załatwienia tegoż wniosku.

Zaznaczyć należy, że Sąd nie miał możliwości zweryfikowania, czy organ udostępniając wyłącznie kopię jednej uchwały z 2015 r. (jak twierdzi skarżący), zrealizował w pełni żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku. Na wezwanie Sądu o przekazanie kopii protokołów i uchwał z posiedzeń Zarządu Związku, nieprzekazanych skarżącemu, jako niestanowiących informacji publicznej, nadesłano protokoły i uchwały ZO PZŁ

w "[...]" z lat 2011 – 2013, a więc nieobjęte przedmiotowym wnioskiem skarżącego. Z tego względu, nie podlegały one ocenie Sądu w niniejszej sprawie.

Stąd, wobec braku pełnej odpowiedzi na żądanie skarżącego z dnia 29 maja

2015 r., organ pozostawał w bezczynności, a redaktorowi naczelnemu dziennika ""[...]" przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie, złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 319/13, publikowane: https://cbois.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić też należy, że redaktor naczelny dziennika ""[...]" posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, gdyż art. 3a u.p.p. wskazuje jedynie tryb, w jakim ma być załatwiony wniosek prasy o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania takich informacji. Użyte w tym unormowaniu słowo "prasa" wskazuje jednak, że w każdej takiej sprawie to "prasa" pozostaje w roli podmiotu żądającego informacji, zaś "prasą" w rozumieniu u.p.p. jest na przykład określony dziennik (art. 7 ust. 2 pkt 7). Dlatego też w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz, działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. jego redakcją - przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Reasumując, wskazać należy, że na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób

i w formie zgodnych z wnioskiem, albo też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), bądź nie załatwia wniosku w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie, Zarząd Okręgowy pozostaje w bezczynności w sprawie przedmiotowego wniosku, gdyż nie został on dotychczas załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów.

Sąd nie dopatrzył się w bezczynności podmiotu zobowiązanego rażącego naruszenia prawa, ponieważ jego postawa wynikała przede wszystkim z błędnej interpretacji przepisów i nieznajomości procedowania. Organ nie działał również złośliwie i celowo nie przewlekał rozpoznania wniosku strony.

Zarząd Okręgowy PZŁ dokonując ponownej oceny wniosku prasy z dnia 29 maja 2015 r., winien uwzględnić poglądy prawne zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak

w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej, orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.